Direzione generale Archivi

Piano di classificazione per gli archivi delle Province italiane (febbraio 2006)
Nota introduttiva
La proposta di un titolario tipo per le Province

L'auspicio di pervenire ad un titolario unico per le province italiane fu formulato con chiarezza da Giuseppe Plessi, oltre vent'anni or sono [1].

Le motivazioni che Plessi accampava, in quel frangente storico dell'organizzazione archivistica nazionale, erano sostanzialmente connesse alla necessità di migliorare l'accesso per finalità di studio agli archivi provinciali, i quali non presentavano quella omogeneità strutturale emergente negli archivi dei Comuni in virtù dell'adozione del titolario fissato dal Ministero dell'interno con la circolare del 1° marzo 1897.

Proseguendo nelle sue argomentazioni però il Plessi non trascurava i rilevanti vantaggi che un titolario unificato può apportare alle «reciproche indagini sull'attività in svolgimento o svolta», laddove esse «si potranno espletare tramite l'indicazione di segnature identiche, che renderanno estremamente agevoli i reperimenti delle carte riferite a procedimenti analoghi, svolti da amministrazioni diverse» [2]. Tale assunto è venuto via via assumendo una posizione cruciale, accompagnando, dagli anni Novanta, il lungo e tuttora aperto percorso della riforma della pubblica amministrazione, in particolare allorché, a partire dal 1998, il legislatore ha fissato la propria attenzione alla riorganizzazione dei servizi archivistici, coniugata all'introduzione delle nuove tecnologie. In particolare, poi, il D.P.R. 445/2000 ha rafforzato quel processo, che qualcuno ha definito di «alluvione normativa» [3], di ridefinizione di criteri, metodi, strumenti per il trattamento e la gestione dei documenti archivistici pubblici, nell'ambito di una riforma dell'amministrazione orientata all'interoperabilità tra enti [4], che, in sostanza, rappresenta una formula nuova per affermare il principio già chiaramente prefigurato dal Plessi.

L'applicazione del Testo Unico e le circolari e disposizioni del Centro nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione e del Ministero dell'innovazione hanno spinto le amministrazioni pubbliche a riorganizzare e razionalizzare i propri servizi archivistici. Tale processo ha visto protagonisti gli enti locali, che più di altri comparti debbono fare i conti con i servizi al cittadino e all'impresa. L'informatizzazione del protocollo ha svolto un ruolo di volano per la reingegnerizzazione dei flussi documentali e la revisione dell'intera gamma di procedure connesse al trattamento, l'uso e la conservazione della documentazione amministrativa.

L'istituzione del Gruppo di lavoro per la riorganizzazione degli archivi delle Province rientra nel quadro delle attività che l'Amministrazione archivistica, ormai da tempo, persegue, allo scopo di sostenere gli enti vigilati nella elaborazione di progetti tesi alla riorganizzazione dei propri archivi o alla creazione o revisione di quegli strumenti - il piano di classificazione e il massimario di scarto - che da sempre gli archivisti utilizzano nell'attività di gestione dei documenti.

La legislazione di riforma dell'assetto istituzionale locale ha conferito agli enti territoriali competenze sempre più articolate e un alto grado di autonomia. Allo stesso tempo, le norme sulla trasparenza e l'efficacia ed efficienza dell'azione della Pubblica Amministrazione hanno sottolineato l'importanza degli archivi, visti come protagonisti della vita amministrativa e perno intorno al quale ruota l'ammodernamento dell'apparato burocratico. Il legislatore, dettando le modalità e i criteri di produzione, comunicazione e conservazione della documentazione, ha riconosciuto il ruolo centrale e determinante che l'archivio riveste nell'organizzazione delle pubbliche amministrazioni per il raggiungimento dei propri fini istituzionali, ponendo sul tappeto nuove esigenze, per far fronte alle quali occorre un profondo ripensamento, se non della filosofia, dell'architettura del sistema archivio.

L'Amministrazione archivistica, continuando nell'opera da tempo intrapresa, che rientra a pieno titolo nelle funzioni di sorveglianza sugli archivi degli uffici statali e di vigilanza sugli archivi degli enti pubblici, ha intensificato l'attività di indirizzo e di sostegno delle amministrazioni nella progettazione dei sistemi documentari.
L'attuale quadro normativo ha rivisitato le procedure fondamentali della prassi d'archivio, fissandone obblighi elementari, processi e strumenti, colmando un vuoto storico, dacché il Regio Decreto del 25 gennaio 1900, n° 35, approvava il Regolamento per gli uffici di registratura e di archivio solo per le amministrazioni centrali.
Registrazione, segnatura, classificazione divengono le attività obbligatorie per il trattamento della documentazione amministrativa da parte del soggetto pubblico.
Le prime due vengono analiticamente dettagliate, mentre la classificazione non diviene oggetto di particolare approfondimento da parte del legislatore [5]. È pertanto fondamentale predisporre strumenti omogenei, ragionati, condivisi, affinché le stesse tipologie di soggetto produttore pubblico ne possano usufruire nell'espletamento dell'attività di records management.

Non è questa la sede per dilungarsi sulle implicazioni teoriche della classificazione archivistica, per cui si rimanda ai contributi scientifici più recenti, [6] ma basti riflettere sulle risultanze empiriche dell'attività di vigilanza svolta dalle Soprintendenze archivistiche per potere affermare che una delle cause più importanti del costante declino nella corretta tenuta degli archivi prodotti dagli enti pubblici è proprio da ricercare nel progressivo abbandono o deterioramento della classificazione, delle sue metodiche e della connessa formazione del fascicolo, entità archivistica per eccellenza, la cui approssimativa ed empirica costituzione condiziona l'intero assetto del ciclo di vita documentale [7].

Non è esente dalle considerazioni sopra svolte l'ente Provincia, un'istituzione che ha rappresentato, per lungo tempo, l'anello debole del sistema delle autonomie: esso ha ritrovato una forte identità istituzionale solo a partire dalla riforma del 1990, dopo che in più casi il tema, estremo, della sua abolizione era giunto sul tavolo della discussione politica.
L'identità debole della provincia si è riflettuta anche sulla tenuta degli archivi: solo di recente il tema della gestione delle carte storiche è divenuto oggetto di riflessioni e pubbliche occasioni di incontro [8]. Tendenzialmente sporadici sono i casi di archivi storici provinciali riordinati, inventariati e messi a disposizione del pubblico tramite servizi adeguati [9].
La riforma dell'organizzazione archivistica connessa da un lato all'introduzione diffusa delle nuove tecnologie informatiche e telematiche e dall'altro al corpus di disposizioni normative e direttive emanate in questi ultimi anni, rappresenta l'occasione, per i sistemi documentari, di fornire un utile contributo al rinnovato slancio istituzionale delle Province, anche attraverso un adeguato corredo di strumenti volti a migliorare, ridefinendoli, i processi amministrativi che supportano l'attività del soggetto produttore.

Il progetto DocArea

Nell'ambito di un avviso del Ministro per i'Innovazione e le tecnologie, la Provincia di Bologna ha presentato, a tale proposito, il progetto DocArea, che si pone l'obiettivo di creare le condizioni infrastrutturali per una concreta interoperabilità tra i sistemi documentari degli enti locali, puntando alla realizzazione di un network tra amministrazioni pubbliche presenti sul territorio provinciale.
L'obiettivo è quello di presidiare la circolazione digitale della documentazione e migliorare di conseguenza i servizi al cittadino e all'impresa.
Il progetto ha saputo cogliere la centralità dell'archivio nei processi di innovazione organizzativa del cosiddetto back office, nonché l'opportunità di ripensare, alla luce delle nuove potenzialità tecnologiche e normative, strumenti e procedure tradizionali della prassi archivistica.

Al progetto partecipano pressoché tutte le Province e i rispettivi Comuni della regione Emilia Romagna, altre Province italiane dislocate in sei regioni diverse, la Camera di commercio di Bologna, la Regione Emilia Romagna, e vede coinvolta anche la Direzione generale per gli archivi, tenuto conto della connotazione di avanzata sperimentazione in campo nazionale che le attività previste rivestono. La Soprintendenza archivistica per l'Emilia Romagna ha collaborato, in qualità di partner tecnico scientifico, alle attività di diversi gruppi di lavoro tra quelli, numerosi, previsti dal progetto (specifiche del protocollo informatico, gestione dei flussi documentali, conservazione del documento informatico, firma digitale, manuale di gestione, tutela della privacy).

Tra le priorità definite, l'elaborazione di piani di classificazione omogenei per gli stessi comparti pubblici, e tra questi, in particolare, le autonomie. Così, mentre era già attivo il gruppo nazionale istituito dal Ministero per la redazione di un nuovo titolario tipo per i Comuni, è parso opportuno prevedere un "tavolo" analogo per le Amministrazioni provinciali.

Il gruppo di lavoro

• Rossella Bonora, Provincia di Bologna
• Vilma Andreini, Provincia di Siena
• Gabriele Bezzi, Provincia di Bologna
• Rossella Calista, Provincia di Forlì Cesena
• Clara Ghelfi, Provincia di Modena
• Giuseppina Ferrandino, Provincia di Pordenone
• Stefania Pallottini, Provincia di Bologna
• Paola Fornasari, Provincia di Piacenza
• Maria Parente, Soprintendenza archivistica per l'Emilia Romagna
• Giampiero Romanzi, Soprintendenza archivistica per l'Emilia Romagna
• Giuseppe Gentile, Soprintendenza archivistica per la Puglia
• Anna Gonnella, Soprintendenza archivistica per il Friuli Venezia Giulia
• Sandra Pieri, Soprintendenza archivistica per la Toscana
• Giuseppe Mesoraca, Direzione generale per gli archivi.

Il gruppo era stato istituito per la formulazione di proposte e modelli per l'organizzazione dell'archivio delle Province, in attuazione delle disposizioni normative in materia, e per l'elaborazione di un titolario di classificazione e di un massimario di selezione e conservazione. Il coordinamento era stato affidato a Rossella Bonora e Giampiero Romanzi.
Nel mese di dicembre 2003, il gruppo, secondo quanto stabilito dal decreto di istituzione, aveva inoltrato una "bozza definitiva" alla Direzione generale, riservandosi un periodo ulteriore di tempo (nel corso del 2004) per consentire una lettura attenta dello schema ai componenti del gruppo, nonché per attendere le risultanze di un sottogruppo regionale pugliese, coordinato da Giuseppe Gentile, che, parallelamente ai lavori generali di revisione, discuteva con alcuni colleghi delle Province pugliesi le risultanze del lavoro nazionale.

Metodologia del gruppo di lavoro

Il gruppo di lavoro ha operato con la seguente metodologia: innanzitutto si è effettuata un'operazione di raccolta e analisi di titolari in vigore presso le amministrazioni delle regioni rappresentate all'interno del gruppo.
Tale analisi ha evidenziato una certa arretratezza degli schemi di titolario, spesso connessi a un impianto ormai superato, nella sostanza e nella stessa formulazione, delle funzioni amministrative.
In Emilia Romagna, alcune province (Modena, Bologna, Piacenza e Forlì) avevano rivisitato già da diversi anni i propri schemi di classificazione, spesso alla luce di progetti di riorganizzazione archivistica legati all'introduzione del protocollo informatizzato e all'applicazione della normativa (DPR 428/1998) [10].
Tale aspetto ha reso gli schemi in questione più rispondenti al processo di riforma delle autonomie locali innescato dalla legge 142/1990, in particolare per la rispondenza con le nuove funzioni attribuite alla provincia.

Il risultato dell'indagine analitica preliminare ha spinto il gruppo, anche tenuto conto della difficoltà di organizzare le riunioni con la cadenza necessaria ad affrontare la stesura del titolario-tipo, a decidere, all'unanimità, di delegare ai componenti regionali dell'Emilia Romagna l'istruttoria comparata delle voci di classificazione in essere nei diversi titolari in uso presso le rispettive Province. Ciò al fine di accelerare la fase di studio e l'elaborazione di proposte uniformi da sottoporre al gruppo di lavoro nazionale, ai cui componenti veniva comunque richiesto di attivare presso le Province di Puglia, Toscana, Friuli, forme di consultazione e verifica delle risultanze emerse. Il sottogruppo regionale, che, oltre ai quattro rappresentanti del gruppo nazionale (Bologna, Forlì Cesena, Piacenza, Modena), si è avvalso dell'apporto della rappresentante di Parma, Lucia Pelagatti, ha esaminato, in incontri tenutisi presso la sede dell'amministrazione provinciale di Bologna, titoli e classi, formulando, a ogni seduta, una proposta di massima che veniva poi sottoposta all'attenzione del gruppo nazionale.
Il metodo è risultato quanto mai efficace, poiché ha effettivamente consentito di snellire i lavori.

L'impostazione metodologica si è basata sulle assunzioni ormai definite nell'ambiente archivistico nazionale, secondo cui il titolario si presenta come uno schema generale di voci logiche, articolate in modo gerarchico, stabilite in modo uniforme, che identificano le funzioni e le attività di ciascuna amministrazione e rispondono ai bisogni funzionali del soggetto produttore [11].

Si è puntato a tale risultato attraverso la distinzione, per quanto concerne la gerarchia delle voci, tra funzioni, macroattività e attività, le quali vanno sempre intese come astratte, evitando di inserire denominazioni di affari concreti o di oggetti (per esempio nomi di strade o edifici, come pure spesso si è verificato nell'analisi dei titolari in uso), il che avrebbe reso sostanzialmente instabile e fin troppo difforme l'impianto generale. Si è cercato di evitare anche che le partizioni funzionali e organizzative dell'ente potessero ispirare certe attribuzioni, anche in questo caso tenendo ben presente il fine della stabilità dello strumento. Così, per esempio, il turismo, competenza spesso presente negli Assessorati alla cultura, sport, tempo libero, è stato ritenuto un'attività produttiva a tutti gli effetti e pertanto accorpato nel relativo titolo.
Il disegno dell'impianto di primo livello ha tenuto conto in primo luogo della distinzione tra funzioni di supporto e funzioni istituzionali. Questa seconda tipologia ha generato una sequenza direttamente desunta dalla descrizione delle funzioni amministrative così come definite dall'articolo 19 del Decreto legislativo, n° 267/2000, Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali e, in seconda istanza, dal Decreto legislativo n° 112/1998.

In ordine all'impianto complessivo, si è potuto tenere conto del lavoro ormai maturo del gruppo di lavoro nazionale sugli archivi comunali, che ha scelto di assestare su due livelli, titolo e classe, il quadro finale di classificazione. Anche il gruppo delle Province ha pertanto ritenuto opportuno uniformarsi ad un criterio di semplificazione e snellimento, pur nella consapevolezza che in numerosi casi un'ulteriore articolazione gerarchica si rende necessaria per agevolare la pertinenza della classificazione. A tale proposito, la scelta è parsa comunque particolarmente utile, poiché una delle incognite più rilevanti del lavoro del gruppo è risultata la differenziazione delle deleghe regionali alle Province in numerose materie. Non di rado si sono potute appurare impostazioni completamente diverse nelle Regioni rappresentate all'interno del gruppo (Emilia Romagna, Puglia, Friuli, Toscana), per cui, fatte salve le funzioni generali sancite dal quadro normativo nazionale, si verificano attività profondamente diverse a seconda della presenza o meno di precise deleghe regionali, ad esempio in materia agricola tra Emilia Romagna e Friuli o in campo turistico tra Emilia e Toscana da una parte, dove le Aziende per la promozione turistica sono state abolite, attribuendone le funzioni direttamente alle amministrazioni provinciali, e Puglia dall'altra, dove tale abolizione non è avvenuta.

L'articolazione del titolario su due livelli gerarchici generali consente di proporre a tutte le province italiane uno strumento univoco di classificazione, permettendo inoltre una utile flessibilità, attraverso una possibile estensione al terzo livello, che risponda alle esigenze diverse dei singoli contesti regionali, all'interno dei quali, pertanto, si auspicano forme di coordinamento e confronto, al fine di mantenere impianti uniformi.
A differenza della proposta formulata per i Comuni, sono state previste, all'interno di ogni Titolo, due classi ricorrenti: una dedicata alla legislazione di settore e alle circolari esplicative, una agli "affari generali". Si è ritenuta possibile l'apertura di pratiche non riconducibili nello specifico a una delle classi, ma, più in generale, alla funzione definita dal titolo, anche in ragione del fatto che il fascicolo, aprendosi sul grado divisionale più basso del titolario, non potrebbe trattare affari di tale natura. Il gruppo ha convenuto di introdurre pertanto una maggiore flessibilità dello strumento, ferma restando la distinzione, da sottolineare e accentuare per evitare fraintendimenti, tra affari generali e affari diversi, laddove i primi sono da intendersi come questioni riguardanti l'esercizio complessivamente inteso di una determinata funzione. Saranno, verosimilmente, affari "di metodo" (progetti di innovazione, sperimentazioni, tavoli di confronto, ecc.) che possono investire il "merito" di svariate attività o macroattività.

Un altro aspetto su cui il gruppo è sovente tornato, è stato quello di eventuali peculiarità organizzative, legate soprattutto alla presenza di istituti provinciali, chiamati a svolgere determinate funzioni, riconducibili soprattutto a servizi culturali o sociali, dotati di una particolare autonomia organizzativa, indipendentemente dall'aver assunto la forma "istituzione", organismo strumentale della Provincia per l'esercizio di servizi sociali senza rilevanza imprenditoriale, dotato di autonomia gestionale, con gli assetti caratteristici che la legge prevede [12]. 

In linea di massima, istituti di questo tipo dovrebbero agevolmente potere usufruire del piano di classificazione, sviluppando eventualmente ulteriori livelli divisionali, tenuto presente che è proprio per svolgere funzioni già previste nel piano, con modalità più snelle e autonome del tradizionale ufficio, che l'ente ne prevede l'istituzione. Nonostante contraddica il principio metodologico di un titolario basato sulle funzioni e non sulle partizioni organizzative, in alcuni casi il gruppo ha riscontrato la tendenza, in alcune Province, a ritagliare per l'istituzione un titolo a parte per la classificazione delle specifiche attività.
Laddove le macroattività espresse dalle classi implicavano ulteriori attività, si è ritenuto di fornirne in nota l'elenco, quale opportunità di sviluppo al terzo livello che, come si è già detto, è da prevedere in virtù della forte differenziazione delle deleghe tra Regione e Regione.
Evidentemente la griglia del piano di classificazione andrebbe nel tempo "popolata" da altre importanti informazioni, inerenti i procedimenti o processi trattati da una medesima voce, la modalità di formazione dei fascicoli, i tempi di conservazione, i criteri di accesso [13].

Tale prospettiva potrà essere concretizzata dal lavoro di adozione, sperimentazione, adattamento che il titolario permetterà nelle singole amministrazioni e necessita di un coordinamento che la Direzione generale potrà prevedere nelle modalità che riterrà più opportune.

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[1] G. Plessi, Per un titolario unificato degli archivi provinciali, presso la Deputazione di storia patria, Bologna, 1983, estratto da Atti e memorie della Deputazione di storia patria per le province di Romagna, n.s. vol. XXXIV e XXXV.

[2] G. Plessi, cit. p. 10, che conclude: «la ricerca a fini amministrativi deve poter essere condotta in modo tale da riuscire rapida ed esauriente; il che non accade, quando da un'amministrazione a un'altra si è costretti ad annaspare nella consultazione di titolari che quasi nulla hanno in comune».

[3] G. Penzo Doria, Piove sugli archivi. L'alluvione normativa dal 1990 al 1997, in Associazione Nazionale Archivistica Italiana - Sezione Veneto, Archivi e cittadino. Atti della Giornata di studio, Chioggia, 8 febbraio 1997, a cura di G. Penzo Doria, Chioggia, II Leggio, 1999, pp. 156-174.

[4] Cfr. Circolare AIPA del 7 maggio 2001, n° 28.

[5] Il Testo unico sulla documentazione amministrativa non ha particolarmente approfondito il tema della classificazione d'archivio, più dettagliata invece nella direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 28 ottobre 1999 - che fissa i principi base in materia di classificazione e fascicolazione dei documenti, definendo il piano come «uno schema generale di voci logiche, articolate in modo tendenzialmente gerarchico e stabilite in modo uniforme, che identificano le funzioni e le attività di ciascuna amministrazione» (paragrafo 6) - e nel dpcm 31 ottobre 2000, dove, all'art. 5, comma 2, se ne prevede l'inserimento nel manuale di gestione «con l'indicazione delle modalità di aggiornamento, integrato con le informazioni relative ai tempi, ai criteri e alle regole di selezione e conservazione, anche con riferimento all'uso di supporti sostitutivi».

[6] In particolare si rimanda al recente La metodologia per la definizione di piani di classificazione in ambiente digitale, a c. di E. Aga Rossi - M. Guercio, Roma, SSPA Edizioni, 2005, cui si rimanda per i riferimenti bibliografici sul tema.

[7] Maria Guercio, in merito alla classificazione, afferma trattarsi di un «tradizionale strumento di lavoro, che tuttavia ha conosciuto una lunga fase di abbandono e di scarsa considerazione nello stesso settore pubblico e, qualche volta, anche da parte del mondo archivistico», cfr. Il ruolo della classificazione nei sistemi documentari contemporanei, in La metodologia per la definizione di piani di classificazione in ambiente digitale, cit. p. 17.

[8] Il 12 e 13 dicembre 2002 si è tenuto a Lecce il convegno Le Province in Italia. Fonti, storia e prospettive.

[9] Cfr. Isabella Zanni Rosiello, Andare in archivio, Bologna, Il Mulino, 1996, pp. 69-70.

[10] A Modena l'introduzione delle procedure informatiche di registrazione di protocollo avviene a far data dal 1° gennaio 1986, cfr. C. Ghelfi, L'archivio della Provincia di Modena. Storia della prassi archivistica e processi di riorganizzazione, in L'ente provincia e il suo archivio. Il caso di Modena, Atti del convegno di Modena, 19 dicembre 1988, s.l., s.d. [1989]. Per il progetto di Bologna, operativo dal 1996, cfr. R. Bonora - A. Nardelli, La gestione dei flussi documentali: il caso della Provincia di Bologna, in «Archivi e Computer», 1999, anno IX, 3, pp. 167-186.

[11] Direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, 28 ottobre1999, par. 6.

[12] D. lg. 18 agosto 2000, n° 267, art. 114. Nel corso dei lavori del gruppo, si è appurata l'esistenza del Centro "G. Minguzzi" di documentazione per la storia della psichiatria (Bologna); Centro di documentazione (Modena); Acquario e Museo Oceanografico (Bari). I primi due sono istituzioni della Provincia, l'istituto pugliese non riveste la forma-istituzione.

[13] La citata direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri 28 ottobre 1999, par. 6, individua, come tipiche del sistema di classificazione, oltre alle tradizionali voci che identificano funzioni e attività, anche il «collegamento con i tempi e le modalità di conservazione dei fascicoli, nonché l'eventuale riferimento alle modalità di accesso nel rispetto della tutela dei dati personali», definiti «secondo modalità uniformi».

Titolario tipo per le province